康埈荣：亟待人道关注的中国境内脱北者问题

韩国与中国建交32年来，谁也不可否认，整体上取得相当丰富的发展成果，但其中也有阴影。围绕中国国内脱北（逃离朝鲜）者强制遣返问题是其中之一。最近，随着中国政府强制遣返“脱北人”的报道传出来，引发韩国政府和民间以及国际社会的紧张。去年10月杭州亚运会结束后，中国立即突袭遣返被疫情封锁三年的大约500到600多名脱北者，又在今年3月底强制遣返约五六十名脱北者。这搞不好是一种正式强制遣返脱北者的信号弹，令人担忧。

虽然韩国政府没有公开回应中方的强制遣返，但坚持基本立场，即在任何情况下都不能违反海外滞留脱北者自由意愿强制遣返。尤其，尹锡悦政府上台之后，与以往不同的就是对朝鲜人权状况表达鲜明指责的态度。在今年2月举行的韩中外长电话会谈，韩国外长赵兑烈向中方要求，不要强制遣返脱北者，而是协助他们前往希望去的地方。5月13日在北京举行的韩中外长会谈上，他旧事重提，也是基于这些政策变化而来。尹锡悦在5月26日及27日于首尔举行的韩日中三国高峰会议上，召开韩中峰会，再度表示韩国政府对该问题的忧虑。这意味着，过去以民间为主导的脱北者政策，已正式成为政府政策。

按照大韩民国宪法，脱北者也属于大韩民国国民。韩国宪法明确规定，“大韩民国领土为韩半岛及其附属岛屿”，所以包括脱北者在内的朝鲜居民，也是宪法上的大韩民国国民。民间团体韩国朝鲜人权信息中心（NKDB）推测，目前居住在中国境内的脱北人数超过1万人。根据人权观察（Human Rights Watch）和朝鲜人权特别报告书，其中约有2000多名脱北者被拘留在中国境内多个设施。

问题在于，中国政府不承认脱北者的“难民”地位。所谓难民，是指人种、宗教信徒为了躲避政治、思想上的迫害，而逃到国外或其他地方的人。中国认为，来到中国的脱北者是为了躲避朝鲜粮食困难等暂时的经济困难而逃离的，所以坚持不能看作难民。因此，将脱北者问题视为中朝两国之间的问题，彻底排除包括韩国在内的第三国和国际机构参与。特别是中国认为，脱北事态的原因在于朝鲜粮食困难，因此韩国政府和国际社会应该通过对朝鲜的粮食和经济援助来解决。中国进而主张，韩国的部分非政府团体及宗教团体非法帮助脱北者的行为，严重破坏中国的社会稳定及国家安全。

中国负有国际法义务

虽能理解中国的部分立场，但韩国和国际社会一再向中国要求负一定程度的责任，是有原因的。因为中国早在1982年就加入《难民公约》，1988年就批准《禁止酷刑公约》，1992年还签署《难民议定书》。这样看来，中国明明已成为国际法原则的“人权”当事国，理所当然必须遵循“向难民提供庇护、不得驱逐或强制遣送回有可能受到迫害的国籍国，有义务保护难民”为宗旨的“不驱回原则”（non-refoulement）才妥当。

尽管如此，中国认为，将保护脱北者的责任归咎于中国是不合理的，还一直主张遣返脱北者在法律上完全没有问题。中朝之间已有1960年签订的《朝中脱北者与罪犯相互引渡协定》和1986年签署的《边境地区安全及社会秩序维持相互议定书》，以及1998年生效的《吉林省边境管理条例》等相关法律。中国按这些法规对非法越境者及入境者拘留，并根据遣返措施条款遣返，所以在法律上完全不存在任何问题。不过，虽然在法律上看来没什么大问题，但中国却忽视一些程序问题。

首先，中国以为脱离朝鲜者的最初理由为经济原因，所以不适用根据《国际难民法》上所规定的“事后情况能获得难民地位”的“就地避难”（refugee sur place）原则。因为承认难民身份，重要的不是离开国家时的理由，而是不能回到自己国家的理由，或不愿回到自己国家的理由。联合国难民署也强调，即使是“非难民”（non-refugees），但被强制遣送回本国后，如果处于危险之中，可将难民范围扩大到“事实上的难民”或“人道主义难民”。虽然脱北者最初脱朝理由不是难民协约上列举的，但他们一旦被遣返，就会根据朝鲜刑法第四十七条和第六十二条规定，被判处五年以上的劳动教化刑和无期劳动教化刑及死刑。因此，脱北人理应获得“政治难民”地位才对。

另外，中国将脱北者视为单纯通过非法越境的经济移民，自动违反了难民协议明文规定的“难民地位个别审查”原则。但不启动难民认定申请程序，就逮捕、拘禁、遣返这些难民，明确违反难民协约上的程序规定。中国政府应根据国际条约及法律规定，尽快正式实行认定难民的一般程序，要判断脱北者属于难民，还是单纯的非法越境者。其实，联合国难民署也在1995年与中国政府签署发生双边纠纷时，可以在45天内要求“有约束力仲裁”的特别协定，但考虑到中国立场，从没行使仲裁请求权。当然，此种行为与联合国难民署本来的作用不符。

但是，比这些法律问题更为重要的是人权、人道主义层面的问题。脱北者作为非法越境者，根据我们了解，在中国受到暴力、非法拘禁、拖欠工资、贩卖人口、性暴力、强制结婚、强制离婚、强制堕胎等恶劣待遇。更遗憾的是，中国国内除了被视为非法越境者的脱北者以外，还有超过10万名朝鲜劳工，但在人权、人道主义方面，我们仍然还没听到有什么改善措施。联合国朝鲜人权调查委员会（COI）把无视于脱北者的情况，直接强制遣返的行为，定为帮助“反人道犯罪”，也是基于这个原因。

韩中关系天生具有朝鲜因素的特殊性，双方对朝鲜问题的讨论，难取得突破性进展。但是人权是国际普遍价值，也不是互相回避就能解决的问题。中国想成为世界领导国，就要根据国际标准，重新解释难民范围。在这一点上，先要实行询问脱北者自由意向的程序。当然，韩国方面不能根据政权的不同而改变看待朝鲜人权的视角，也不能随意改变脱北者政策。韩中两国应以人道主义为基础，先设定具体方向，制定出与以往不同的实质方案。

作者是韩国外国语大学教授，东北亚未来合作论团会长