社论：从经贸角度解读“台湾政策法”

来源：台湾《经济日报》社论

美国参议院外交委员会日前审查通过“台湾政策法”。虽然草案文字有所调整，但未来还需通过参、众两院审查，同时白宫行政体系态度暧昧，能否完成立法、最终内容的删改结果都有待观察。各界争议主要集中在政治及军事部分，其实与经济有关的条款意义同样显著，而且最终通过的可能性更高，值得注意。

整体观察目前“台湾政策法”草案的性质与定位，首先是美国承诺的明文化及具体化，其次是涵盖层面的全面性及深化。对于前者，反映出美国对台政策从可以无限上纲的战略模糊，逐渐缩小模糊空间，扩大战略清晰范围的走向；目前草案条款可谓是模糊极小化、清晰极大化的架构，几乎只剩下是否出兵一事还有模糊空间（但拜登上周的访谈再度压缩这个模糊性）。当然最终若是完成立法，可能涉及政治性承认、名称等条款会消失或淡化，不过“战略模糊”概念出现质变的发展已成定局。

对于涵盖层面的全面性，“台湾政策法”草案除政治军事条款外，还包含了对抗经济胁迫、推动参与国际组织及美洲开发银行、洽签台美贸易协定、参加IPEF等。最特别是在双方人才交流的深入化，草案框列具体预算（首年2900万美元，尔后每年2300万），要求美国政府成立“台湾学人计划”（Taiwan Fellowship Program），派遣美国官员来台学习华语后，要安排让这些“台湾学人”进入台湾政府或相关机构实习一年，以扩大双方的了解及互动。这种“进入体制”的合作安排，是深化的具体展现。草案还要求台美合作推动成立“孔子学院”的替代选择。

回到经济领域。首先“台湾政策法”草案在立法理由部分花了不少段落说明台湾是美国经济及关键供应链的重要伙伴，提及台湾开放美牛、美猪的改革，重申台美“经济繁荣伙伴对话”（EPPD）及TIFA的重要性，甚至指出提升与台湾经济合作攸关美国国家安全。这些说明虽然没有直接的规范意义，但具体的将过去只会出现在国务院推文、智库评论、学者分析的重要性，呈现于法案中，同时也将EPPD这些机制用法条产生常态化、体制化的效果。

再者，法案认同没有台湾的印太经济架构（IPEF），有损于美国追求之目的，因此应透过TIFA推动台美贸易协定，同时推动台湾接触、参与IPEF，以及将台湾加入印太加速通关合作计划。基于权力分立，这些“国会意见（Sense） ”并无实质拘束力，最终是否以及如何推动决定权在白宫，不过最少让台湾在沟通游说美国各界时，有了绝佳的佐证基础。

另一个跟经济有关的创意，则是授权国务院推动台湾加入“泛美开发银行”（IADB）的“非借款成员”（non-borrowing membership，也即援助国）。泛美开发银行跟亚洲开发银行（ADB）类似，是美国所主导（总部设于华府），推动拉丁美洲基建、财政、永续发展的多边机构。目前48个成员国中，美、加、日、韩、中及16个欧洲国家为非借款成员。中国虽为泛美开发银行成员，但美国主导性很强，不过美国后院的中南美各国，近年对美国的态度落差很大，部分国家反美情绪高涨，此案的支持度还有待观察。美国此举已经是近年来最具体协助台湾参与国际组织的承诺。最后，法案也要求国务院提出对策，协助因支持台湾而受到经济胁迫的第三国予以因应。

继特朗普时代通过的台北法案及美国旅行法，本次台湾政策法除维持既有承诺外，最大特征在牛肉更具体。然而本案有不少争议条款，加上美国11月即将举行国会改选，因而最终通过的内容仍在未定之天。以目前趋势来看，美方未来还会继续出现“减模糊、增清晰”的作为，剩下的问题，就是台湾及北京要如何接球回应了。