黄云娜：对接中央积极治港思维 特区政府更须主动作为
来源：香港01
作者：黄云娜
香港回归二十五年，中央治港思维从“井水不犯河水”，调整为“有所为有所不为”，再修正成“积极落实全面管治”，冀能长期维持“一国两制”的生命力和创造力；但在一部分香港人看来，这种积极作为却带来负面影响，导致“高度自治”被缩窄。然而，中央和香港从来不是“此消彼长”的概念，“全面管治权”和“高度自治权”也有着辩证统一的关系、合理对峙的结构、有机结合的必要，可见“港人治港”仍然大有可为，治港精英们更应该主动对接思维、革新意识、加强治理、提升优势，才能继续在国家深化改革开放的洪流中“敢为天下先，敢做弄潮儿”。
当线性思维遇上辩证思维难免变成“鸡同鸭讲”
每逢中央发表涉港政策讲话或公报，香港传媒总是习惯数数当中提及多少次“港人治港”或“高度自治”，好像只要中央说得少了，就是中央治港政策严了、港人自治空间窄了；但当中央说得多了，例如国家主席习近平日前来港出席以行政长官李家超为首的第六届特区政府就职典礼时七度提到“高度自治”——创下历届新高，却又被视之为“中央治港政策严了、港人自治空间窄了，所以更加需要不断重提这块金漆招牌”。
这种一厢情愿的“自圆其说”，固然不能切实反映中央政策的规律和逻辑，但又的确占据不少舆论市场，可见香港与中央之间仍然存在一定思想鸿沟和理解落差，普遍难以辩证看待治港思维。但若要深究起来，绝对不能单方面怪责香港人，毕竟经过百多年英殖统治，难免养成思维定势，而中央在回归初期也没有要求香港做到思维对接。
其中一样香港最难以与中央对接思维，就是香港长期受欧美知识体系和教育模式的培养，形成“线性思维”——习惯把对问题的认识停留在表象而非本质、把多元素问题简化成一元素问题、把问题看成非此即彼的二元抉择，以“静态”视角来看问题；但在内地，尤其是信奉历史唯物主义的共产党，却是推崇“辩证思维”——往往根据事物发展过程及其演变规律从整体上和本质上进行全面认识，以“动态”眼光来看问题。
当习惯线性、静态思维的香港，遇上讲究辩证、动态思维的中央，就难免变成“鸡同鸭讲”。例如，谈及“一国两制五十年不变”的承诺，香港社会大多把它理解成为“五十年之内什么都不能变”、“哪怕世界在变，也必须以不变应万变”，但中央会认为“适时的变，都是为了维护基本方针的不变”，例如港澳办主任夏宝龙曾强调这是一个哲学而非数字概念，而中联办主任骆惠宁也说“变与不变，是客观的、辩证的、发展的”。
又如，对于“一国两制”的理解，香港社会曾有一些人把它切割成为“一国”和“两制”之间“互相对立”的关系，甚至会为了强调“两制”而排斥“一国”；但中央会说两者是“辩证统一”的关系，是先与后、源与流的关系，但不是并列、平行、对立的关系，因为如果没有“一国”，就不会有“两制”。中联办前主任王志民就曾以此为基础延展讨论必须正确处理“一国两制”的六对重要辩证关系，当中除了一国和两制之外，还包括宪法和基本法、中央全面管治权和特区高度自治权、融入国家发展和保持香港优势、中央政府和特区政府、“港式思维，港事港办”和“北京思维，内地方式”。
这六对关系当中，香港最想不通的，莫过于中央全面管治权和特区高度自治权的关系。现代政治学中，“自治”意指主权国家授权地方政府，以相对自主的方式产生执政及议政代表，并依法行使自我管理公共事务的政治权力；而其治理的公权范围愈广，自治的程度愈高。早在中英谈判之前，中国原本已有一些少数民族地方实行“区域自治”，后来为了落实“一国两制”安排，才于1982年修订《宪法》第31条，容许在必要时会设立特别行政区，并由全国人民代表大会依法制定其实行制度、授予相关自治权限。
全面管治权与高度自治权从来不是“此消彼长”
对于以泛民主派为代表的人士而言，特区政府的“高度自治权”是经过“一国两制”构想者、已故大陆政府最高领导人邓小平亲口承诺，以及《香港基本法》明文规定的至高无上权力，包括“行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权”，有些人甚至会将其理解成为“完全自治”或者“最大程度自治”；至于中央政府的“全面管治权”，在这些人看来，不过是国务院新闻办公室于2014年6月发表《“一国两制”在香港特别行政区的实践》白皮书时“僭建”出来的说法，用以“收紧对港政策、削弱高度自治”。
及后，无论是习近平于2017年10月底以大陆政府总书记身份发表《十九大报告》时提出“全面管治权与高度自治权有机结合”，还是他日前（7月1日）在第六届特区政府就职典礼上重申“落实中央全面管治权和保障特别行政区高度自治权是统一衔接的”——都无可避免地被一些人演绎成为“全面管治权”对“高度自治权”的“侵害”和“蚕食”，更加鲜有人能够理解何谓“有机结合”、如何“统一衔接”、到底应该怎样辩证看待。
然而，对于中央来说，“全面管治权”是自香港回归时就必然存在的，且与“高度自治权”共生共存。按照上述白皮书的说法，国家从1997年7月1日起同时收回香港“主权”和“治权”，并根据《宪法》第31条“授权”成立直辖于中央人民政府的特别行政区，使之实施经全国人民代表大会通过的《基本法》，从而享有获中央授予并受中央监督的“高度自治权”，同时中央保留一些直接对港行使的权力，包括《基本法》修改及解释权、国防与外交管理权、特首与主要官员任免权等等。若要以数学公式呈现，中央全面管治权 = 中央授权香港高度自治权 + 中央对港监督权 + 中央直接对港行使权力。
按其逻辑，在“授权”之前，中央完全拥有对港直接管治权，是谓“一国”；当中央按照《宪法》与《基本法》规定，把行政管理权、立法权、司法权和终审权等部分治权授予香港政府自行行使，以保持原有资本主义制度和生活方式不变，是谓“两制”。如此一来，全面管治权与高度自治权之间，是“主权”与“授权”的共生关系；同时亦反映中央与香港之间，“一国”对于“两制”的“统领关系”，以及“两制”之于“一国”的“依存关系”。在中央看来，“高度自治权”本质上属于“授权性权力”而非“固有性权力”，当“授权”的环境改变了，“授权”的内容就不可能不变；换句话说，中央可以因应局势的变化，随时“收紧”或“释放”授予香港的“治权”——这也是2019年反修例风波过后，中央直接出手制定《港区国安法》和修改香港选举制度的法理依据。
至于中央全面管治权和特区高度自治权的“有机结合”或“统一衔接”，前者从字面上看是指各有所长的两者互相结合，从而取长补短，获得更好的成果；后者则可以理解成为与“有机结合”类近的“有机统一”、“对立统一”、“辩证统一”，即要求矛盾双方在各自发展过程当中自觉地以对方为存在的条件，从而结合成为相对稳定的整体，与之实现相互支持、相辅相成、优势互补——再简单点说，是指再矛盾的双方，如果能找到动态均衡点，就能在“对立”时实现“统一”，形成具有政治活力的“有机体”——倘若放到全面管治权和高度自治权的框架来看，两者就是互动互构同时又互相定义的。
从“井不犯河”到“全面管治” 中央积极“依法治港”
不过，无论中央有何依据，香港一时之间都难以消化，毕竟“全面管治权”从提出至今也不过8年时间。此前的中央治港思维，虽然从“井水不犯河水”调整至“有所为有所不为”两个阶段，但基本上都不太重视香港与中央的思想鸿沟和理解落差，而是直到2012年底大陆政府十八大后才正式进入慢慢强调“中央全面管治”的全新阶段。全国港澳研究会理事、北京航空航天大学法学院副教授田飞龙曾经撰文解释指，中央当时面对香港政改争议和本土分离主义等系列挑战，所以因应形势要求调整适应时代的具体治港方略，对以往偏重“两制”的治港思维与政策取向进行检讨与修正，把重心转移至“一国”的法理意涵，打破“一法各表”的法理乱象与僵局，继而重塑“一国两制”的宪制秩序。
田飞龙又提到，自1997年回归以来，中央便以“统战治港”和“依法治港”双管齐下治港——前者是指以“爱国者治港”为核心展开统战工作，希望凝聚“一国两制”的最大共识，促成“香港反对派”积极转变为“忠诚反对派”；但在绝大部分的时间里，中央顾及香港的国际背景和历史原因，所以“统战治港”的呈现相对“依法治港”而言更为突出。然而，经历2014年占领行动，中央明显把“统战治港”范式转变为“依法治港”，并动员高等院校的港澳研究中心加强“依法治港”的“顶层设计”和“底线思维”的理论建构，以“按照法治思维与法治方式，寻求将基本法中的规范性资源转化为治理香港的具体法理和依据，中央通过基本法解释及合法的决定程序与香港自治权形成宪制性连接，不断充实和完善一国两制的具体法律秩序，确保基本法的全面准确实施”————简单而言，就是中央积极依法行使《宪法》和《基本法》所赋予的各种权力。
可是，香港与中央之间除了思考方式不一，双方对“依法治港”的认识也存在差异。例如沿用普通法的香港认为“法治”要体现“以法限权”，而沿用社会主义法制的内地则把“法治”视为“治理的工具”。前述白皮书执笔者之一、北京大学法学教授强世功曾于2020年中央颁布《港区国安法》之前撰文阐述两种观念的具体分别——
首先，港英政府成功把普通法传统植入香港，促使讲究“宪政法律秩序的规则性”与“官僚理性化的专业性”合而为一的“自由主义法治观”在香港生根萌芽，人们因而形成一种将“规范”和“事实”简单二元划分的思维，既排斥人性的情感认同，也否定历史的文化传统，而仅仅是把这两种因素当成“事实”纳入普通“规范”的治理理论；然而，当代中国的治理观念，是一种超越自由主义法治观的治理技术，会把“法治”放在更宏观的政治秩序之下去发展——中央在制订治理政策时，也会更加注重“事实”的具体性、历史性和地方性，并以此连接被“自由主义法治观”所阻隔了的“规范”。
其次，“法治”作为现代国家的治理方式，若想达到“良法善治”，无论“立法”还是“执法”时，都必须回到历史情境中去，才能帮助立法者或执法者正确理解法律、并且运用法律制订目标和方向。因为“法治”的重要性不只在于“法”本身，更在于围绕“法”产生的一套关于如何理解和阐释它的理论叙述，而论述当中必然包含情感和信仰、价值和目标、理解和指向，凡此种种正好决定着“法”的运行方向和运行过程。强世功说，执政者能否善用“法治”技术来治理社会，正正是对其执政理念、执政能力、执政技艺和执政水平的一大考验，因此，即使是同样一套法律制度，但在不同的国家、民族、文化、执政群体，以及法律人群体的运作之下，就会产生完全不同的治理效果。
最后，中英谈判之初，中央面临“规范”（中国本身拥有香港主权）与“事实”（英国在香港行使主权）的割裂困局，若要把中国对香港拥有主权的“规范”变成（结合成）中国对香港恢复行使主权的“事实”，中央不但要采取“收回”香港的政治行动，更需要形成治理香港的理论论述——这被邓小平在实践“中国特色社会主义”的“规范”之下概括为“一国两制”，即把社会主义和资本主义的“事实”共存上升到“规范”共存的层面，促使《基本法》的“规范”形成——这也成了中央“依法治港”的理论内涵。
珍惜“高度自治” 做好“港人治港” 香港没有空闲消沉
然而，相信即使是治港精英，都未必完全能够理解这套法理逻辑，更何况是普通香港老百姓？也难怪每逢中央发表涉港政策讲话或公报，人们只能根据“港人治港”或“高度自治”出现次数的多少去猜想中央治港政策的松紧，甚至动辄就把中央全面管治权和香港高度自治权放在对立面，沉陷在“全面管治权削弱高度自治权”的负面情绪当中。
全国港澳研究会副会长、北京大学法学院教授陈端洪曾于2016年发表《理解香港政治》一文，用“对峙”而非“对立”来形容中央全面管治权与香港高度自治权的关系。在他看来，“对峙”是香港政治精神构造的根本特征，既包括恶性的对立与对抗，也涵盖合法而正常的矛盾，因为“一国两制”本身已超越现代国家的同质性原则，它容许作为国家制度的社会主义和作为地区制度的资本主义同时存在于一个主权国家之内，就必然会出现“二律背反”现象——两种理论或学说各自成立但又互相矛盾，包括香港的国际化和主权归化、行政区和特殊化、居民和公民、资本主义民主和共产党领导、普通法和中国式的大陆法、高度自治和中央监督。他也指出，正常的对峙有利“一国两制”，因为香港和中央可以在对峙中寻求动态平衡、发展协商机制，从而减少对抗，加强合作。
“在对峙结构中，我们不必奢求那种融为一体、亲密无间的和谐，在维持国家统一和安全的前提下但求异质之合作。港人要珍惜‘一国两制’之大福，不要滥用对峙结构、滥用‘说不’的自由和权力。”陈端洪在《理解香港政治》开篇如此劝告香港社会，但很可惜，随着2019年反修例风波的爆发，“一国两制”的对峙结构无疑出现变化。
时隔数年，陈端洪在香港回归二十五周年前夕接受《香港01》专访时表示，“张力没那么大了。”他有三点解释：第一，“对峙”是个中性词，有好的也有坏的，很容易被滥用，就像希腊神话的“厄尼斯女神”，拥有两个面孔，一个是导致特洛伊战争的“诸恶之母”，另一个具有竞争精神、上进心、不服输等美德；第二，香港政治之所以呈现出对峙结构，是因为中央允许香港实行资本主义和内地社会主义形成一种竞争关系，那么在宪制设计上要是想让香港的资本主义能够发展、能够获得资本主义之利，宪制结构就要体现这种对峙的要素，也即上述的六个“二律背反”；第三，对峙的任何一方走极端、不懂得妥协，局面就会比较麻烦，因为对峙是种紧张关系，总有个度，才能维持。
“我希望还能保持必要的张力。”回望香港对峙结构的变化，陈端洪坦言，“如果没有必要的张力，香港就会逐渐丧失竞争力。如果香港的整个社会结构、政治结构，都没有竞争精神，那么，社会整体上来说，无论是跟内地城市比较，还是跟新加坡或者跟其他的国际大都市比较，竞争力就会下降。要避免恶性的对峙，也要保持正常的对峙。”他仍然对“一国两制”充满信心，因为对峙结构是种动态平衡，“有的时候可能这一边力量大，有的时候那边力量大一点，但是只要不走极端，其实都可以慢慢调整过来。”
无可否认，近年香港处于“经济转型困难期”、“社会矛盾突显期”、以及“政治动荡期”的三期叠加周期，任何客观因素都会引起港人对“一国两制”的信心危机，难免会以消极态度对待中央治港思维和政策的各种调整。然而，如果我们只看到“全面管治权”，却忽略其与“高度自治权”的“有机结合”或“统一衔接”，就很容易无限放大“全面管治权”的负面影响，继而遗忘“高度自治权”所肩负的重要治理角色，结果必然就是自我矮化香港特区在“一国两制”中的正面地位和积极作用。其实，“港人治港”仍然大有可为，治港精英们更应主动对接思维、革新意识、加强治理、提升优势、激发活力，才能继续在国家深化改革开放的洪流中，“敢为天下先，敢做弄潮儿”。