戴庆成：美国再次制裁香港的背后

香港《维护国家安全条例》（俗称23条立法条例）在3月23日正式生效，引发美英等国家猛烈评击。美国国务院上星期五（3月29日）更宣布，将对多名“负责针对香港权利和自由”的香港官员实施新的签证限制。消息传出后，网络上的香港民主派支持者纷纷叫好。

不过仔细比较，可以看出美国这次制裁港官的力度比以前减弱了不少。犹记得2020年华府宣布制裁11名中国大陆和香港官员，其中有七人是香港特区官员。在一纸制裁禁令下，他们在美国的一切资产皆被冻结；其他人和机构特别是金融机构，也被禁止与这些人有业务上往来。

当年在制裁名单上首当其冲的，是时任香港特首林郑月娥。她后来接受电视访问时曾埋怨说，由于美国的制裁让她无法拥有银行账户，不得不把工资以现金形式保存在家中，导致家中“现金成堆”。这次遭制裁的香港官员只是去不了美国，影响其实不是很大。

而且，美国政府这次既没有披露哪些香港官员成为签证限制的目标，也没有提及受制裁的官员人数。香港行政会议召集人叶刘淑仪分析美国此举有恐吓的意图，但从另一个角度来看，反而说明华府有意识地保留了一手，为日后静悄悄收回制裁措施留一个下台阶。

香港2019年爆发反修例风波后，港府与美国政府的关系骤然紧张。根据美国国务院上周公布的报告显示，华府在《香港国安法》2020年实施至今，除了终止香港的特殊地位，与中国大陆同等对待，也依据美国的《香港自治法》对39名中国大陆和香港人士实施制裁。

从宏观角度来看，美国政府这次计划再制裁香港，但相对地降低制裁力度，很有可能是因为中国官方与美国总统拜登数个月前刚刚会晤，稍为纾缓了两国关系。华府暂时无意在香港问题上再度刺激北京。

此外，美国经过多年的制裁，也明白制裁手段对香港的实质作用不大。早前港府就23条立法进行公众咨询，有记者询问一早被制裁的港府保安局长邓炳强，对美国如果再施制裁有何看法，当时邓炳强就指自己是被外国制裁的“人办”，被长时间制裁仍“无穿无烂”，言下之意是已经适应被制裁的生活。

说到底，制裁能否发挥作用，很大程度上视实施制裁的一方是否比被制裁方拥有更强大的实力。美国长期对外国例如朝鲜和古巴进行制裁，这些小国尚能继续生存。香港有中国支撑，美国的相关制裁未能成功实属意料之内。难怪港府上周回应美国制裁时，表示“嗤之以鼻，无惧任何威吓”。

当然，过去四年有数以十万计的港人移民欧美，部分人和当地政界互动频频，不时经不同渠道呼吁华府继续关注香港问题。拜登政府虽然不能全部答允，但在现实政治考量中仍要回应海外港人组织的部分诉求，所以采取了以上折衷的措施。

但美国过去几年制裁香港，也出现了一个颇为讽刺的悖论。这一边厢，港府推动的《香港国安法》和23条立法，全球很多国家都有类似的法例，可美国偏偏只指责港府施行的政策损害了港人表达、集会的自由。另一边厢，在过去半年的以巴冲突中，纵使以军不人道地伤及无辜百姓，美国依然坚定支持以色列。客观上而言，美国这种双重标准削弱了它的公信力。

退一步说，与香港只有一海之隔的澳门，早在10多年前也已推出《维护国家安全法》，部分细节甚至较香港的更为严苛。但美国政府一直没有制裁澳门官员，唯独特别针对香港，更加印证了美国挥舞制裁香港的大棒，最根本的目的是要把香港当成遏华棋子以围堵中国。

依此来看，美国大选即将到来，拜登政府为了选票考量，在余下任期内不排除会再推出一些针对香港的措施。去年11月美国国会议员曾提交《香港制裁法》草案，点名要求制裁49名“侵害人权”的香港官员和法官。这个建议最终会否落实目前尚未可知，但不少人相信华府很有可能会取消香港特区政府在美国三个经贸办事处的特权。

事实上，香港多年来一直被视为中国的扁桃腺。当香港出现小问题，就会有如扁桃腺发炎，牵一发而动全身，影响到整个中国。所以欧美国家多年来一直企图透过香港影响中国大陆。自从2019年的反修例运动敲响香港的国家安全警报后，北京近年也不断加强预防工作，对香港进行扁桃腺切除手术。随着中美博弈日趋激烈，香港未来的道路并不容易走。